KOMENTÁŘ: Které úřady budou poskytovat informace a jak budou moci žádosti odmítat?

KOMENTÁŘ: Citlivá data vyžadují ochranu

Mezi tyto důležité otázky, které v praxi působí jisté problémy, lze zařadit zejména otázku působnosti, tzn. rozsah subjektů, které jsou podle informačního zákona povinny informace o své činnosti poskytovat, a rovněž problematiku poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, typicky ve vztahu k informacím o platu či mzdě zaměstnanců orgánů státu či samosprávy. Mezi problematickými body můžeme v neposlední řadě zmínit otázku tzv. obstrukčních žádostí, jejichž cílem není získat informace o činnosti veřejného sektoru, ale znepříjemnit život neoblíbenému úřadu nebo úředníkovi.

V legislativním procesu jsou v tuto chvíli dva vládní návrhy novelizace informačního zákona. Pokud by oba dva byly schváleny, dodrželi bychom nasazené tempo více než jedné novelizace ročně. Důležitější však pochopitelně je, jestli a jak řeší třeba právě zmíněné problematické body současné právní úpravy a praxe.

Kdo poskytuje informace o své činnosti?

Podle informačního zákona musí postupovat v zásadě tři kategorie organizací: Státní orgány, územní samospráva a tzv. veřejné instituce. U orgánů státu a samospráv obvykle nebývá o jejich povinnosti řídit se informační zákonem pochyb, i když v praxi je ne vždy zcela snadné se k požadovaným informacím dostat. Ovšem pojem veřejné instituce není v českém právu definován, a proto nebylo od počátku zcela jasné, na koho se vlastně vztahuje.

Judikatura již v uplynulých letech vyjasnila, že do této kategorie povinných subjektů spadají jak organizace zřizované na základě zvláštního zákona, např. Všeobecná zdravotní pojišťovna nebo České dráhy, tak i státní podniky jako je Letiště Praha. O poznání složitější je však situace u subjektů založených podle soukromého práva (společnost s ručením omezením, akciová společnost atd.), které jsou vlastněny či kontrolovány státem či samosprávou. Soudy však i v jejich případě dovodily, že pokud je soukromoprávní společnost stoprocentně nebo většinově vlastněna státem či samosprávnou, je povinna veřejnosti zpřístupnit informace o svojí činnosti, samozřejmě s výlukami, které informační zákon obecně upravuje, např. informace charakteru obchodního tajemství.

Tento závěr byl však následně zpochybněn Ústavním soudem, který v roce 2017 judikoval, že obchodní společnosti, které nemají zákonem svěřenu kompetenci rozhodovat o právech či povinnostech dalších osob, obecně nejsou a nemohou být v režimu informačního zákona. O dva roky později Ústavní soud svůj závěr změnil v tom smyslu, že i obchodní společnost může být takovýmto povinným subjektem, ale pouze tehdy, pokud ji stát či samospráva vlastní ze sta procent.

Snad definitivní vyjasnění této pro praxi velmi důležité otázky snad přinese jedna ze zmíněných novelizací, která má mj. za cíl transponovat novou evropskou směrnici o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru. Návrh novely, který byl na konci července předložen do meziresortního připomínkového řízení, totiž v souladu se zmíněnou směrnicí dosti konkrétně vypočítává, které subjekty mají do působnosti informačního zákona do budoucna patřit. Mezi nimi jsou i některé ryze komerční podniky, pokud v nich stát či samospráva mají přímý či nepřímý dominantní vliv, například drží většinový (nikoliv nezbytně stoprocentní) majetkový podíl či mohu jmenovat nadpoloviční většinu členů vedoucího nebo dozorčího orgánu. Toto rozšíření však nemá platit absolutně, má se týkat pouze podniků dodávajících energie či poskytujících dopravní nebo poštovní služby.

KOMENTÁŘ: Kdy vypneme internet?

Ač je tato úprava na můj vkus dosti kazuistická, okruh povinných subjektů vymezuje až příliš explicitně, z pohledu právní jistoty všech adresátů práva by se zjevně jednalo o pozitivní změnu a ustálení současného výkladu. Za pozitivní lze takovou úpravu podle mého názoru označit i z pohledu samotné podstaty, smyslu dané právní úpravy, která je pochopitelně vyšší hodnotou, než „pouhá“ právní jistota. Podle mého soudu platí, že pokud stát vlastní či ovládá obchodní společnost, měl by tak činit jen tehdy, pokud pro to existuje veřejný zájem. A tam, kde stát či samospráva mají ve veřejném zájmu podíl v obchodní společnosti, je zcela legitimní i tuto činnost podrobit veřejné kontrole.

O peníze jde až na první místě

Obdobně neustálená je rozhodovací praxe našich soudů týkající se toho, zda a v jakém rozsahu mají orgány státu, samosprávy a veřejné instituce poskytovat informace o platu či mzdě svých zaměstnanců. Od přijetí zákona byly v praxi po určitou dobu obdobné žádosti o informace obvykle zamítány a to i u vysoce postavených úředníků či zaměstnanců. Obvykle se tak činilo s odvoláním na ochranu osobních údajů. V roce 2014 Nejvyšší správní soud v poměrně přelomovém rozsudku dospěl naopak k tomu, že až na nepočetné výjimky typu uklízečky či kuchaře by informace o platu či mzdě zaměstnanců veřejného sektoru měly být bez dalšího veřejně přístupné. Jinými slovy, zaměstnanci veřejného sektoru v této otázce prakticky žádné soukromí nemají. Nicméně před třemi lety tento přístup významně korigoval opět Ústavní soud, když pro vyhovění žádosti o informace o platu či mzdě z důvodu citlivosti těchto informací definoval několik dodatečných podmínek, např. posouzení toho, zda je účelem žádosti o informace přispět k diskusi o věcech veřejnému zájmu, či zda žadatel plní roli tzv. hlídacího psa. Jinak řečeno, Ústavní soud formuluje, podle mého názoru nad rámec zákona, další podmínky pro poskytnutí informací o platu či mzdě, a povinnému subjektu ukládá, aby zkoumal motivaci každé žádosti o informace i osobu žadatele.

Pokud bychom dosavadní vývoj měli, trochu laickými slovy, shrnout, mohli bychom říci, že nejprve platila zásada „nikomu nic“, po té „všechno všem“ a nyní jsme tak trochu v mlze a nevíme, komu a co lze sdělit.

Tuto mlhu však, bohužel, ani jedna z projednávaných novelizací neřeší. Jistě není sporu o tom, že informace o mzdě či platu konkrétního zaměstnance jsou citlivou záležitostí, na druhou stranu nejistota a do jisté míry arbitrárnost posuzování, komu lze tyto informace zpřístupnit a komu ne, kdo ještě plní roli „hlídacího psa“ a kdo už ne, k ochraně soukromí dotyčných osob a k jejich právní jistotě příliš nepřispívají. Jak jsem již výše zmínil, kazuistickou právní úpravu obecně rád nemám, v tomto případě bych se přimlouval za to, aby přímo v zákoně byla vymezena hranice, od které jsou informace o platu veřejně činné osoby či zaměstnance veřejného sektoru přístupné. Pro inspiraci ostatně nemusíme chodit daleko, takovéto jasné rozdělení (vedoucí úředník ano, řadový úředník ne atd.) má ve svém informačním zákoně například Slovensko.

Kdo ochrání úřady?

Třetí ze shora naznačených otázek, tedy ochranu proti zjevně šikanózním žádostem o informace, se jedna z předložených novelizací naopak řešit pokouší. Správní soudy v některých případech dovodily, že žádosti o informace, jejichž cílem není tohoto ústavního práva využívat, ale zneužívat, lze odmítat na základě obecných právních princip, byť taková možnost v zákoně výslovně uvedena není. Povinné subjekty se však v praxi často obávají tuto možnost využít, zřejmě z obav ze zdlouhavých sporů či mediální interpretace takového jednání.

Právník František Nonnemann.

Návrh této novelizace proto definuje dvě situace, kdy by bylo možné žádost o informace odmítnout. První z nich nastane tehdy, pokud lze dovodit, že cílem žádosti je působit nátlak na osobu, jíž se žádost týká. Druhou pak situace, kdy cílem konkrétní žádosti je působit nepřiměřenou zátěž povinného subjektu jako celku. V prvém případě si lze představit žádost o informace týkající se například právě příjmu, ale i doby příchodu či odchodu na pracoviště či čerpaných benefitů úřední osoby, se kterou je žadatel v nějakém druhu sporu nebo kterou se cítí být poškozen, např. protože mu daný úředník uložil pokutu. Ve druhém případě si lze představit opakované žádosti týkající se prakticky téhož bodu, např. průměrné spotřeby automobilů vlastněných povinným subjektem za předchozí pracovní den, když by cílem takovýchto žádostí zjevně bylo pouze přidělat úřadu a úředníkům práci.

O pověřencích pro GDPR si spousta lidí myslela, že budou práskači, říká Prokeš z ÚOOÚ

Tento návrh pokrývá obě základní varianty zneužití práva: zneužití informačního zákona k nátlaku na konkrétní osobu nebo k nátlaku na povinnou organizaci jako takovou. V právu je však důležité každé slovo a i toto navrhované ustanovení obsahuje jedno, které považuji za důležité či spíše problematické. Před vymezením situací, kdy by bylo možné žádost o informace odmítnout, se totiž vyskytuje slovo zejména. To znamená, že povinný subjekt může shledat v zásadě neomezený okruh dalších důvodů, proč je určití žádost o informace projevem zneužití práva. S ohledem na praxi některých úřadů či obcí, které jsou schopny žádost o informace odmítat bez ohledu na zjevný rozpor svého jednání s právem i s přímými pokyny nadřízeného orgánu, a to nikoliv výjimečně i v několika desítkách kol, osobně považuji takto formulovanou možnost pro odmítnutí žádosti o informace za riskantní. Těm povinným subjektům, které určité informace z jakéhokoliv důvodu poskytovat nechtějí, by totiž dal do ruky novou a velmi účinnou zbraň.

Jen intuice nestačí

Domnívám se, že většina z nás dokáže přinejmenším intiutivně vycítit, jaké informace by měly být předmětem veřejné kontroly a které již ne, praxe přináší řadu specifických otázek, z nichž o třech jsme hovořili v tomto článku. Jednu z nich, informace o platu či mzdě, projednávané novelizace informačního zákona neřeší vůbec. Další otázku, ochranu úřadů a veřejných institucí před zneužíváním informačního zákona, pak navrhují upravit způsobem, který by mohl v důsledku vést k nedůvodnému omezení práva na informace. Alespoň třetí ze shora uvedených bodů, vymezení obchodních společností, na které by měl informační zákon dopadat, by případná novelizace ve znění, v jakém je navržena, upřesnila způsobem, který by, podle mého názoru, byl ku prospěchu práva na informace. Intuice, zdravý rozum a pocit, že všichni tak nějak víme nebo tušíme, co bychom o činnosti státu měli vědět, jsou sice fajn, ale tam, kde se střetává více zájmů, a to včetně těch ne zcela poctivých a oprávněných, jen intuice nestačí.

Autor je právník, člen Výboru Spolku pro ochranu osobních údajů.